La Participación Política de la Mujer en América Latina

R&D USMP Report N° 13 Editado por la Oficina de Innovación y Desarrollo de la Facultad de Derecho Universidad de San Martín de Porres

LA PARTICIPACIÓN POLÍTICA DE LA MUJER EN AMÉRICA LATINA

Por: Rafael Rodriguez Campos*

Profesor de Derecho Electoral e Historia de las Ideas Políticas de la Facultad de Derecho de la USMP

I.              Introducción

El jueves 19 de octubre de 2015, se llevó a cabo el evento “Hacia una democracia paritaria: mujeres y liderazgo en el sector público”, organizado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral  (IDEA) y el Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables.

En este evento participaron representantes de diversas instituciones públicas y privadas, vinculadas al campo de la política y los procesos electorales. En mi caso, asistí como representante del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC), que como todos saben, de acuerdo al artículo 177° de la Constitución Política del Perú, es un organismo constitucionalmente autónomo que forma parte del sistema electoral peruano.

Ahora bien, más allá de las interesantes exposiciones que se presentaron en este evento, lo más importante de la jornada corrió a cargo de las consultoras Beatriz Llanos (IDEA Internacional) y Vivian Roza (BID) quienes tuvieron el encargo de presentar ante el público asistente la investigación titulada “Partidos políticos y paridad: Un desafío de la democracia en América Latina”.

II.            Partidos Políticos y paridad: Un desafío de la democracia en América Latina

Como se lee en la presentación de esta investigación (o, mejor dicho, en la presentación del cuadernillo de trabajo que sintetiza los principales hallazgos de la misma), el BID e IDEA Internacional con el objetivo de diagnosticar la situación de las mujeres al interior de las estructuras partidarias y el grado en que los partidos promueven el ejercicio de sus derechos políticos desde una perspectiva de igualdad, presentaron en el año 2010, una investigación titulada “Partidos Políticos y paridad: la ecuación pendiente”, una investigación pionera a nivel regional. En ese momento se analizó a 94 partidos políticos de 18 países latinoamericanos, cuyos datos -para quienes estén interesados- se encuentran disponibles online en la Base de Datos de Género y Partidos Políticos (GEPPAL), iniciativa que ambas organizaciones impulsan.

Ahora bien, con el ánimo de construir una visión en el más largo plazo del rol que las organizaciones políticas están jugando, entre los años 2011 y 2012 el BID e IDEA Internacional iniciaron una fase de actualización de los 15 países que tuvieron elecciones hasta julio del 2012. En el marco de este proceso de actualización, se analizó a 74 organizaciones políticas que cumplían con el criterio objetivo de haber obtenido un mínimo de 5% de los escaños de la Cámara Baja/Unicameral en las últimas elecciones nacionales.

Entonces, lo que presenta esta investigación “Partidos Políticos y paridad: Un desafío de la democracia en América Latina”, son los principales hallazgos de esta nueva fase. En suma, lo que se constata es que si bien se han producido importantes avances en materia normativa -que están encaminando a la región hacia una legislación centrada en la paridad de género- así como incrementos notorios a nivel cuantitativo en algunos países en cuanto al número de mujeres parlamentarias, ministras y candidatas a cargos legislativos, todavía existen importantes retos pendientes que deben ser trabajados con los partidos políticos.

En suma, el gran reto que propone la investigación es cómo pasar de organizaciones donde las mujeres son muchas veces invisibles a organizaciones que promueven sus liderazgos y las consideran un capital importante para su actividad política.

En ese sentido, teniendo en consideración que esta investigación es un segundo diagnóstico, que actualiza los datos y estadísticas obtenidas en la primera investigación, creemos necesario dar a conocer el contenido más relevante de la misma, respetando su estructura original, la misma que fue concebida de la siguiente manera: la primera parte es una mirada al contexto regional, subrayando en qué punto estamos en la participación política de las mujeres en cuando a su presencia numérica y los avances normativos. La segunda parte se enfoca en examinar la situación de las mujeres al interior de los partidos políticos, determinando su grado de inclusión en las cúpulas de poder y las medidas adoptadas por los partidos políticos para fomentar la participación y la equidad de género. La tercera parte analiza la oferta lectoral con una mirada de género y examina cómo esa oferta redunda en la presencia de mujeres en posiciones electas. Finalmente, se presenta un balance final y algunas recomendaciones específicas que ayuden a trazar el camino futuro.

III.           Mirando el Contexto Regional

Sobre este punto, la investigación busca responder dos preguntas: 1) ¿En qué punto estamos en cuanto a la participación política de la mujer?; y 2) ¿Cuáles han sido los avances normativos orientados a promover la participación política de las mujeres?

Con respecto a la primera pregunta se señala lo siguiente: las mujeres siguen estando subrepresentadas tanto en posiciones electas como en las designaciones en las carteras ministeriales. A pesar de constituir más del 50% de la población, no llegan a representar ni un cuarto de las posiciones electas nominadas en la política a nivel regional. Sin embargo, ha habido avances trascendentales a nivel presidencial.

Por ejemplo, en el 2011, Cristina Fernández logró la reelección en la Argentina, con el 54% de los votos. El año 2013 finalizó con la elección de Michelle Bachelet para su segundo mandato presidencial en Chile y, en, 2014, Dilma Rousseff fue también reelecta en Brasil para un segundo mandato. Es decir, a finales de 2014, si sumamos a Laura Chinchilla en Costa Rica -quien terminó su mandato presidencial ese año- se tuvo por primera vez a cuatro mujeres ejerciendo la Presidencia de la República simultáneamente en América Latina.

Con respecto a la segunda pregunta se señala lo siguiente: Dieciséis países cuentan con medidas legales para garantizar la presencia de las mujeres en las listas electorales. De estos, 11 han aprobado cuotas y 5 han avanzado hacia la paridad. Sin embargo,  el impacto sigue siendo limitado, dado que solo 4 países cuentan con medidas bien diseñadas. A su vez, 9 países han aprobado cuotas o paridad para los órganos decisorios de los partidos, pero solo 2 cuentan con sanciones por incumplimiento, lo cual tiene un impacto directo en la efectividad de la medida. Además, ha habido avances normativos importantes en el financiamiento público, lo que podría convertirse en una herramienta efectiva para las mujeres. No obstante, hace falta que los países monitoreen y fiscalicen el uso igualitario de los fondos.

Al respecto, es importante tomar nota sobre tres datos que grafican claramente lo antes señalado:

Primero, de los 18 países latinoamericanos, solo 2 -Guatemala y Venezuela- aún no han aprobado legalmente una disposición de cuota o paridad que permita garantizar la presencia de mujeres en las listas electorales. Los porcentajes regulados en los países oscilan entre un 20% y 50%. Es alentador que 5 países -Bolivia, Costa Rica, Ecuador, Nicaragua y México (2014)- hayan dado el salto hacia una composición paritaria de las listas electorales a ser inscritas. Ahora bien, de los 15 países con cuotas /paridad, se puede señalar que solo 4 -Argentina, Bolivia, Costa Rica y México- cuentan con medidas “bien diseñadas”, ello porque en estos países se contemplan sanciones efectivas por incumplimiento y mandatos de ubicación en un contexto de listas cerradas (el Perú, está catalogado como un país con cuotas mal diseñadas por no contar con sanciones ante el incumplimiento).

Segundo, 9 países en la región han regulado legalmente una medida de cuota o paridad aplicable a las dirigencias partidarias. Ecuador, Costa Rica y Bolivia han avanzado hacia la paridad pero solo en tres países -Costa Rica, Ecuador y Honduras- los porcentajes se aplican a la propia composición de dichas instancias, mientras en los otros 6 son aplicables a las postulaciones (también llamadas nominaciones). Ello implica una notoria diferencia desde el punto de vista del acceso real a los más altos cargos de los partidos, pues la inclusión en la postulación no garantiza que esto se traduzca en un número significativo de mujeres en la composición final del órgano. De hecho, hay más mujeres en los órganos decisorios, en los que la cuota se aplica a la composición (28%), que en los que se aplica a la nominación (22.5%); sin embargo, la diferencia no es estadísticamente significativa.

Tercero, las cuotas o la paridad no son las únicas medidas que se han impulsado en la región para promover la inclusión de las mujeres. Prueba de ello es que entre el 2002 y el 2013, 6 países en los que existe financiamiento público para solventar las actividades de las organizaciones políticas han regulado legalmente la obligación para los partidos de destinar un monto de ese financiamiento al fortalecimiento de las capacidades de las mujeres. En Brasil (al menos 5%), Colombia (al menos 15%), México (2%), Panamá (10% de un 50% destinado a educación cívico-política) y Honduras (10%, vigente desde 2013) han regulado porcentajes específicos. Y solo 2 países -el Brasil Y México- han contemplado algún tipo de sanción explícita ante el incumplimiento de dicha norma. Por otro lado, Costa Rica obliga a los partidos a destinar a un fondo especial para la capacitación paritaria de hombres y mujeres en temas como igualdad de género.

IV.           Mirando a los partidos políticos por dentro

Sobre este punto, la investigación aborda la problemática en tres campos diferentes: 1) En lo Retórico – Discursivo; 2) En lo orgánico; y 3) En la competencia electoral parlamentaria y en el ejercicio del poder.

1)     En lo Retórico – Discursivo:

La investigación revela que más de la mitad de los partidos encuestados no hacen ninguna mención en sus estatutos a la igualdad/equidad de género o a la no discriminación por sexo. Este dato es importante ya que si tomamos en cuenta que en los estatutos partidarios se recogen aquellos principios que guían su actuación y que, en consecuencia, intentan promover, saber si estos recogen la figura de la igualdad de género o la no discriminación por sexo, puede ser un primer indicador de su compromiso con este tema en su acción política, así como también una herramienta para que los y las militantes exijan a la organización política medidas concretas para promoverla en los hechos.

Los datos de la investigación muestran que la mayoría de los partidos (55,1%) no tienen ningún compromiso con la igualdad de género o la no discriminación por sexo, ya que no mencionan estos temas en sus estatutos. Contrariamente, un 20,3% incluye los temas de igualdad/equidad de género en los apartados relacionados con sus principios fundamentales, un 7,3% los menciona en otras secciones, lo que podría dar a entender un tratamiento más integral. Finalmente, solo un 11,6% alude al principio de no discriminación por sexo y muchas veces junto a la no discriminación de otros colectivos.

2)     En lo Orgánico:

Uno de los principales hallazgos de la investigación del 2009 fue que existe una importante presencia de mujeres en la base de los partidos políticos. Es más, para los 7 países en los que se contaba con información disponible se calculó que las mujeres representaban en promedio el 51,2% de la militancia, una cifra similar a la obtenida para 5 países en la actualización realizada (Argentina, Chile, Guatemala, Perú y Uruguay), donde el promedio es del 51,5%. Sin embargo, sigue siendo una tarea pendiente que las organizaciones partidarias cuenten con padrones de militancia desagregados por sexo que permitan conocer claramente las características de sus afiliados y afiliadas.

Ahora bien, más allá de estas estadísticas vinculadas al padrón de militantes de los partidos políticos, lo cierto es que la estructura de decisión de los partidos políticos sigue siendo predominantemente masculina. Así, por ejemplo, las mujeres desempeñan en promedio el 10,2% (5/59) de las presidencias y el 12,9% (8/62) de las secretarías generales. No obstante ello, la situación parece mejorar respecto de las máximas instancias ejecutivas nacionales, en las que ellas representan en promedio un 20,4% (288/1410).No obstante ello, si se observa la situación de estos 5 países en 2009, podemos apreciar que la presencia de mujeres era muy similar: 19,7%. Es decir, se sigue cumpliendo eso que “a más poder, menos mujeres”.

Finalmente, la investigación también permite constatar dos datos que creemos necesario mencionar:

Primero, las Unidades de la Mujer siguen siendo espacios de actuación con poca influencia y escasas oportunidades de participar en las decisiones de los partidos políticos. Cuando hablamos de unidades de la mujer nos referimos a la existencia (reconocida en los estatutos) de una unidad específica (secretaría, comité, consejo, etcétera) orientada al trabajo con las mujeres. Sobre este punto, la muestra arroja que solo un 55,8% (24/43) de estos le otorga una representación directa en su máximo órgano ejecutivo.

Pero más allá de la existencia formal de estas unidades de la mujer, es importante determinar qué rol estarían cumpliendo en su afán de impulsar la igualdad de género al interior de las organizaciones. Y para ello, es necesario indagar por el rol que estas cumplen en temas como la conformación de las candidaturas, las decisiones presupuestarias y la participación en la elaboración de los planes de gobierno.

Al respecto, las cifras demuestran que en este campo también falta mucho por hacer:

-    Solo un 16,7% de las organizaciones (7/42) asigna a las unidades de la mujer una participación en la conformación de las candidaturas.

-     Solo un 14,3% (6/42) les ha otorgado algún voto especial, participación o influencia en cuestiones presupuestarias.

-         Solo un 7,1% (3/42) contempla su participación en la elaboración de los planes de gobierno.

Segundo, la capacitación sigue siendo el principal instrumento para impulsar la participación de las mujeres en el partido político. Eso quiere decir que si bien las cuotas y la paridad han constituido en muchos casos un importante acelerador de la participación política de las mujeres, existen otras medidas que pueden fortalecer sus liderazgos y ayudarlas a que venzan los obstáculos de partida que enfrentan en una competencia electoral en la que, habitualmente, los hombres han sido los protagonistas. Una de estas medidas son las capacitaciones a candidatas en contextos electorales, un recurso que el 58,1% (36/62) de los partidos políticos declara haber realizado en la última elección, aunque pocos brindan detalles acerca del número y fechas de las capacitaciones, así como sobre los temas tratados.

3)     En la competencia electoral parlamentaria y en el ejercicio del poder:

La investigación revela que en comparación con los datos obtenidos en 2009, la presencia de las mujeres se ha incrementado en las listas electorales, particularmente en los países que han adoptado la paridad o reformas para mejorar la efectividad de la cuota. Sin embargo, dicho incremento en la oferta electoral no siempre se ha traducido en una mayor representación en los escaños de los congresos.

En esa línea, y como ya lo adelantáramos en líneas previas, en la actualidad 16 países han aprobado leyes de cuota o paridad para garantizar una proporción de mujeres en la oferta electoral de los partidos. Sin embargo, no todas estaban vigentes en las últimas elecciones parlamentarias llevadas a cabo hasta 2012; así sucedió en Colombia, El Salvador, Nicaragua y Uruguay. Asimismo, las reformas electorales llevadas a cabo en Chile (2015), México (2014) y en Honduras (2012) han sido posteriores a las últimas elecciones parlamentarias analizadas en esta investigación, las de 2012 para el caso de México, y las de 2009 para los casos de Chile y Honduras.  

En ese contexto, conviene decir que el porcentaje de candidatas a la Cámara Baja (Diputados/Diputadas) o Única alcanzó en promedio un 30,4%, 8 puntos porcentuales por encima al promedio registrado para los mismos países en el análisis realizado en 2009. En el caso de la Cámara Alta, la investigación demuestra que también se ha registrado un incremento, aunque en menor proporción, ya que el porcentaje de candidatas ha pasado del 25% en el 2009 al 29,2% en esta actualización.

V.            Mujeres elegidas para el ejercicio del cargo parlamentario

Sobre este punto, la investigación arroja que si bien durante los últimos años se ha constatado un importante avance en la presencia de mujeres en la oferta electoral de los partidos políticos de los países analizados –en promedio, un 30,4% en Cámara Baja/Única y un 29,2% en Cámara Alta-, esto no se ha traducido en una proporción al menos similar de mujeres electas. En general, ellas constituyen solo un 21,8% de los miembros electos por sus partidos políticos en la Cámara Baja/Única y un 23,9% en la Cámara Alta. La investigación también advierte que  esto es un avance respecto de los datos recabados en el 2009, cuando esos porcentajes eran de 18,4% y 15,3%, respectivamente.

No obstante lo antes señalado, la investigación arroja evidencia de países que han visto un incremento considerable en el número de mujeres electas en comparación con las elecciones anterior. Así, por ejemplo:

-       Nicaragua, que tuvo un crecimiento de 21 puntos porcentuales, pues pasó de 18,9% mujeres electas al 40% (la razón: el éxito electoral del Frente Sandinista de Liberación Nacional –que obtuvo 62 de los 90 escaños y que voluntariamente adoptó una política partidaria de paridad y alternancia en la composición de la lista parlamentaria).

-       Bolivia, que en el caso de la Cámara Baja ha pasado de tener un 16,9% de mujeres electas registrado en la investigación anterior (2009) a un 23,1%; y en la Cámara Alta, ha pasado del 3,8% al 44;4% (la razón: los avances normativos hacia la paridad).

-       México, que pasó de un 22,3% a un 36,4% en la Cámara Baja, y de un 19,2% a un 33,6% en la Cámara Alta (la razón: el fallo emitido por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, que garantizó la aplicación de la entonces vigente cuota del 40%).

-       El Salvador, que pasó de un 19% a un 28% en el Congreso. Aunque en el 2012 hubo un incremento importante en el porcentaje de mujeres candidatas -31,2% versus 26,4%- (la razón: las candidatas de los dos partidos con mayor representación en el Congreso mejoraron significativamente su rendimiento electoral en comparación con las elecciones anteriores. Eso le permitió a la Alianza Republicana Nacionalista (ARENA) duplicar el número de mujeres electas -de 4 a 9- y al Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN) sumar dos mujeres a su lista de parlamentarias -de 11 a 13 titulares-).

VI.           Reflexiones sobre la participación política de la mujer en América Latina

Sobre este punto, la investigación sintetiza los datos e información procesada, a partir de la formulación de 3 importantes reflexiones:

1.     La región cuenta ahora con un electorado que apuesta por mujeres en la presidencia, algo que en épocas pasadas hubiese sido impensado. Eso demuestra una suerte de consenso sobre la necesidad e importancia de la promoción de la participación política de la mujer. En esa línea, este impulso facilita el avance hacia la regulación de la paridad por parte de varios países, así como la adopción de reformas para fortalecer la eficacia de las cuotas y su impacto en la elegibilidad de las mujeres.

2.     Del mismo modo, se percibe en la región una preocupación (en algunos casos incipiente, todavía) por las condiciones en que las mujeres afrontan la competencia electoral, que se busca abordar desde la orientación de recursos públicos para fortalecer sus liderazgos (capacitación y formación política, sobre todo en contextos electorales), aunque en la mayoría de casos sin un mecanismo efectivo de seguimiento del uso de estos recursos.

3.     No obstante los avances alcanzados en este terreno, la investigación identifica una pieza clave que se mantiene estática: los partidos políticos. En otras palabras, los partidos políticos siguen siendo dominados por hombres. Por ejemplo, en la mayoría de estatutos partidarios, no se menciona ni la igualdad de género ni la no discriminación por sexo; en las instancias con mayor poder, la presencia de las mujeres disminuye, mientras que aquellas instancias orgánicas que supuestamente deben velar por sus intereses no tienen atribuciones para ejercer una influencia decisiva.

VII.         Recomendaciones para fortalecer la participación política de la mujer en América Latina

Sobre este punto, la investigación propone 3 recomendaciones para fortalecer la participación política de la mujer en América Latina:

1.     Necesitamos en América Latina un compromiso político expreso de parte de todos los actores (especialmente de los partidos políticos) con la igualdad de género y la democracia paritaria, que se exprese en las normas estatutarias de los partidos políticos, en el acceso equilibrado de hombres y mujeres a sus órganos de dirección, y en una composición más equilibrada de sus nominaciones electorales. Resulta deseable que este compromiso surja de manera voluntaria, pero no debe descartarse la inclusión, de estos requisitos en la legislación constitucional y/o legal para que los partidos políticos participen en la vida democrática.

2.     Adoptar el enfoque de género de manera transversal en todas las actuaciones y estructura orgánica de los partidos políticos. Ellos supone, por ejemplo, incluir contenidos al respecto en sus actividades de fortalecimiento de liderazgo tanto para hombres como para mujeres; diseñar sus planes de gobierno en el marco de este enfoque; y, en general, promover la representación de los intereses de las mujeres tanto en el debate público como en la adopción de leyes y políticas, o considerar otras acciones afirmativas para compensar las desventajas estructurales con que las mujeres ingresan a la vida o competencia política, como la asignación de financiamiento para apoyar las campañas electorales de las mujeres o la distribución de espacios específicos en las franjas electorales gratuitas de los medios.

3.     Fortalecer el rol protagónico de las Unidades de la Mujer mediante el otorgamiento de atribuciones estatutarias específicas para la selección y nominación de candidatas, el uso y fiscalización del destino de los fondos públicos legalmente orientados por género o de sus propios recursos, y su capacidad de opinar en las propuestas políticas y leyes de sus organizaciones. Esto permitiría que dichas unidades se conviertan en articuladoras e impulsoras de la transversalización del género en sus organizaciones.

* Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Cuenta con un Post Grado en Ciencia Política y Gobierno en la Escuela de Gobierno y Políticas Públicas de la PUCP. Con estudios de maestría en Ciencia Política y Gobierno (Sistema Electoral, Sistema de Partidos y Sistema de Gobierno) en la Escuela de Gobierno y Políticas Públicas de la PUCP. Con experiencia docente en Derecho Constitucional (Facultad de Derecho de la PUCP) y Ciencia Política (Escuela de Gobierno y Políticas Públicas de la PUCP). Es profesor de Derecho Electoral e Historia de las Ideas Políticas en la Facultad de Derecho y Ciencia Política de la Universidad San Martín de Porres. Es Asesor de la Alta Dirección del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC). Publica artículos sobre temas de Derecho Constitucional, Derechos Humanos y Ciencia Política en medios especializados y periodísticos.