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R&D USMP Report N° 13
Editado por la Oficina de Innovación y Desarrollo de la Facultad de Derecho Universidad de San Martín de Porres |
LA
PARTICIPACIÓN POLÍTICA DE LA MUJER EN AMÉRICA LATINA
Por:
Rafael Rodriguez Campos*
Profesor
de Derecho Electoral e Historia de las Ideas Políticas de la Facultad de
Derecho de la USMP
I.
Introducción
El jueves 19 de
octubre de 2015, se llevó a cabo el evento “Hacia una democracia paritaria:
mujeres y liderazgo en el sector público”, organizado por el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), el Instituto Internacional para la
Democracia y la Asistencia Electoral
(IDEA) y el Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables.
En este evento
participaron representantes de diversas instituciones públicas y privadas,
vinculadas al campo de la política y los procesos electorales. En mi caso,
asistí como representante del Registro Nacional de Identificación y Estado
Civil (RENIEC), que como todos saben, de
acuerdo al artículo 177° de la Constitución Política del Perú, es un organismo
constitucionalmente autónomo que forma parte del sistema electoral peruano.
Ahora bien, más
allá de las interesantes exposiciones que se presentaron en este evento, lo más
importante de la jornada corrió a cargo de las consultoras Beatriz Llanos (IDEA
Internacional) y Vivian Roza (BID) quienes tuvieron el encargo de presentar
ante el público asistente la investigación titulada “Partidos políticos y
paridad: Un desafío de la democracia en América Latina”.
II.
Partidos
Políticos y paridad: Un desafío de la democracia en América Latina
Como se lee en la
presentación de esta investigación (o, mejor dicho, en la presentación del cuadernillo
de trabajo que sintetiza los principales hallazgos de la misma), el BID e IDEA
Internacional con el objetivo de diagnosticar la situación de las mujeres al
interior de las estructuras partidarias y el grado en que los partidos
promueven el ejercicio de sus derechos políticos desde una perspectiva de
igualdad, presentaron en el año 2010, una investigación titulada “Partidos
Políticos y paridad: la ecuación pendiente”, una investigación pionera a nivel
regional. En ese momento se analizó a 94 partidos políticos de 18 países
latinoamericanos, cuyos datos -para quienes estén interesados- se encuentran disponibles
online en la Base de Datos de Género y Partidos Políticos (GEPPAL), iniciativa
que ambas organizaciones impulsan.
Ahora bien, con el
ánimo de construir una visión en el más largo plazo del rol que las
organizaciones políticas están jugando, entre los años 2011 y 2012 el BID e
IDEA Internacional iniciaron una fase de actualización de los 15 países que
tuvieron elecciones hasta julio del 2012. En el marco de este proceso de
actualización, se analizó a 74 organizaciones políticas que cumplían con el
criterio objetivo de haber obtenido un mínimo de 5% de los escaños de la Cámara
Baja/Unicameral en las últimas elecciones nacionales.
Entonces, lo que
presenta esta investigación “Partidos Políticos y paridad: Un desafío de la
democracia en América Latina”, son los principales hallazgos de esta nueva
fase. En suma, lo que se constata es que si bien se han producido importantes
avances en materia normativa -que están encaminando a la región hacia una
legislación centrada en la paridad de género- así como incrementos notorios a
nivel cuantitativo en algunos países en cuanto al número de mujeres
parlamentarias, ministras y candidatas a cargos legislativos, todavía existen
importantes retos pendientes que deben ser trabajados con los partidos
políticos.
En suma, el gran
reto que propone la investigación es cómo pasar de organizaciones donde las
mujeres son muchas veces invisibles a organizaciones que promueven sus
liderazgos y las consideran un capital importante para su actividad política.
En ese sentido,
teniendo en consideración que esta investigación es un segundo diagnóstico, que
actualiza los datos y estadísticas obtenidas en la primera investigación,
creemos necesario dar a conocer el contenido más relevante de la misma,
respetando su estructura original, la misma que fue concebida de la siguiente
manera: la primera parte es una mirada al contexto regional, subrayando en qué
punto estamos en la participación política de las mujeres en cuando a su
presencia numérica y los avances normativos. La segunda parte se enfoca en
examinar la situación de las mujeres al interior de los partidos políticos,
determinando su grado de inclusión en las cúpulas de poder y las medidas
adoptadas por los partidos políticos para fomentar la participación y la
equidad de género. La tercera parte analiza la oferta lectoral con una mirada
de género y examina cómo esa oferta redunda en la presencia de mujeres en
posiciones electas. Finalmente, se presenta un balance final y algunas
recomendaciones específicas que ayuden a trazar el camino futuro.
III.
Mirando
el Contexto Regional
Sobre este punto,
la investigación busca responder dos preguntas: 1) ¿En qué punto estamos en
cuanto a la participación política de la mujer?; y 2) ¿Cuáles han sido los
avances normativos orientados a promover la participación política de las
mujeres?
Con respecto a la
primera pregunta se señala lo siguiente: las mujeres siguen estando subrepresentadas
tanto en posiciones electas como en las designaciones en las carteras
ministeriales. A pesar de constituir más del 50% de la población, no llegan a
representar ni un cuarto de las posiciones electas nominadas en la política a
nivel regional. Sin embargo, ha habido avances trascendentales a nivel
presidencial.
Por ejemplo, en el
2011, Cristina Fernández logró la reelección en la Argentina, con el 54% de los
votos. El año 2013 finalizó con la elección de Michelle Bachelet para su
segundo mandato presidencial en Chile y, en, 2014, Dilma Rousseff fue también
reelecta en Brasil para un segundo mandato. Es decir, a finales de 2014, si
sumamos a Laura Chinchilla en Costa Rica -quien terminó su mandato presidencial
ese año- se tuvo por primera vez a cuatro mujeres ejerciendo la Presidencia de
la República simultáneamente en América Latina.
Con respecto a la
segunda pregunta se señala lo siguiente: Dieciséis países cuentan con medidas
legales para garantizar la presencia de las mujeres en las listas electorales.
De estos, 11 han aprobado cuotas y 5 han avanzado hacia la paridad. Sin
embargo, el impacto sigue siendo
limitado, dado que solo 4 países cuentan con medidas bien diseñadas. A su vez,
9 países han aprobado cuotas o paridad para los órganos decisorios de los
partidos, pero solo 2 cuentan con sanciones por incumplimiento, lo cual tiene
un impacto directo en la efectividad de la medida. Además, ha habido avances
normativos importantes en el financiamiento público, lo que podría convertirse
en una herramienta efectiva para las mujeres. No obstante, hace falta que los
países monitoreen y fiscalicen el uso igualitario de los fondos.
Al respecto, es
importante tomar nota sobre tres datos que grafican claramente lo antes
señalado:
Primero, de los 18
países latinoamericanos, solo 2 -Guatemala y Venezuela- aún no han aprobado
legalmente una disposición de cuota o paridad que permita garantizar la
presencia de mujeres en las listas electorales. Los porcentajes regulados en
los países oscilan entre un 20% y 50%. Es alentador que 5 países -Bolivia,
Costa Rica, Ecuador, Nicaragua y México (2014)- hayan dado el salto hacia una
composición paritaria de las listas electorales a ser inscritas. Ahora bien, de
los 15 países con cuotas /paridad, se puede señalar que solo 4 -Argentina,
Bolivia, Costa Rica y México- cuentan con medidas “bien diseñadas”, ello porque
en estos países se contemplan sanciones efectivas por incumplimiento y mandatos
de ubicación en un contexto de listas cerradas (el Perú, está catalogado como
un país con cuotas mal diseñadas por no contar con sanciones ante el
incumplimiento).
Segundo, 9 países
en la región han regulado legalmente una medida de cuota o paridad aplicable a
las dirigencias partidarias. Ecuador, Costa Rica y Bolivia han avanzado hacia
la paridad pero solo en tres países -Costa Rica, Ecuador y Honduras- los
porcentajes se aplican a la propia composición de dichas instancias, mientras
en los otros 6 son aplicables a las postulaciones (también llamadas
nominaciones). Ello implica una notoria diferencia desde el punto de vista del
acceso real a los más altos cargos de los partidos, pues la inclusión en la
postulación no garantiza que esto se traduzca en un número significativo de
mujeres en la composición final del órgano. De hecho, hay más mujeres en los
órganos decisorios, en los que la cuota se aplica a la composición (28%), que
en los que se aplica a la nominación (22.5%); sin embargo, la diferencia no es
estadísticamente significativa.
Tercero, las cuotas
o la paridad no son las únicas medidas que se han impulsado en la región para
promover la inclusión de las mujeres. Prueba de ello es que entre el 2002 y el
2013, 6 países en los que existe financiamiento público para solventar las
actividades de las organizaciones políticas han regulado legalmente la
obligación para los partidos de destinar un monto de ese financiamiento al
fortalecimiento de las capacidades de las mujeres. En Brasil (al menos 5%),
Colombia (al menos 15%), México (2%), Panamá (10% de un 50% destinado a
educación cívico-política) y Honduras (10%, vigente desde 2013) han regulado
porcentajes específicos. Y solo 2 países -el Brasil Y México- han contemplado
algún tipo de sanción explícita ante el incumplimiento de dicha norma. Por otro
lado, Costa Rica obliga a los partidos a destinar a un fondo especial para la
capacitación paritaria de hombres y mujeres en temas como igualdad de género.
IV.
Mirando
a los partidos políticos por dentro
Sobre este punto,
la investigación aborda la problemática en tres campos diferentes: 1) En lo
Retórico – Discursivo; 2) En lo orgánico; y 3) En la competencia electoral
parlamentaria y en el ejercicio del poder.
1)
En
lo Retórico – Discursivo:
La investigación
revela que más de la mitad de los partidos encuestados no hacen ninguna mención
en sus estatutos a la igualdad/equidad de género o a la no discriminación por
sexo. Este dato es importante ya que si tomamos en cuenta que en los estatutos
partidarios se recogen aquellos principios que guían su actuación y que, en
consecuencia, intentan promover, saber si estos recogen la figura de la
igualdad de género o la no discriminación por sexo, puede ser un primer
indicador de su compromiso con este tema en su acción política, así como
también una herramienta para que los y las militantes exijan a la organización
política medidas concretas para promoverla en los hechos.
Los datos de la
investigación muestran que la mayoría de los partidos (55,1%) no tienen ningún
compromiso con la igualdad de género o la no discriminación por sexo, ya que no
mencionan estos temas en sus estatutos. Contrariamente, un 20,3% incluye los
temas de igualdad/equidad de género en los apartados relacionados con sus
principios fundamentales, un 7,3% los menciona en otras secciones, lo que
podría dar a entender un tratamiento más integral. Finalmente, solo un 11,6%
alude al principio de no discriminación por sexo y muchas veces junto a la no
discriminación de otros colectivos.
2)
En
lo Orgánico:
Uno de los
principales hallazgos de la investigación del 2009 fue que existe una
importante presencia de mujeres en la base de los partidos políticos. Es más,
para los 7 países en los que se contaba con información disponible se calculó
que las mujeres representaban en promedio el 51,2% de la militancia, una cifra
similar a la obtenida para 5 países en la actualización realizada (Argentina,
Chile, Guatemala, Perú y Uruguay), donde el promedio es del 51,5%. Sin embargo,
sigue siendo una tarea pendiente que las organizaciones partidarias cuenten con
padrones de militancia desagregados por sexo que permitan conocer claramente
las características de sus afiliados y afiliadas.
Ahora bien, más
allá de estas estadísticas vinculadas al padrón de militantes de los partidos
políticos, lo cierto es que la estructura de decisión de los partidos políticos
sigue siendo predominantemente masculina. Así, por ejemplo, las mujeres desempeñan
en promedio el 10,2% (5/59) de las presidencias y el 12,9% (8/62) de las
secretarías generales. No obstante ello, la situación parece mejorar respecto
de las máximas instancias ejecutivas nacionales, en las que ellas representan
en promedio un 20,4% (288/1410).No obstante ello, si se observa la situación de
estos 5 países en 2009, podemos apreciar que la presencia de mujeres era muy
similar: 19,7%. Es decir, se sigue cumpliendo eso que “a más poder, menos
mujeres”.
Finalmente, la
investigación también permite constatar dos datos que creemos necesario
mencionar:
Primero, las
Unidades de la Mujer siguen siendo espacios de actuación con poca influencia y
escasas oportunidades de participar en las decisiones de los partidos
políticos. Cuando hablamos de unidades de la mujer nos referimos a la
existencia (reconocida en los estatutos) de una unidad específica (secretaría,
comité, consejo, etcétera) orientada al trabajo con las mujeres. Sobre este
punto, la muestra arroja que solo un 55,8% (24/43) de estos le otorga una
representación directa en su máximo órgano ejecutivo.
Pero más allá de la
existencia formal de estas unidades de la mujer, es importante determinar qué
rol estarían cumpliendo en su afán de impulsar la igualdad de género al
interior de las organizaciones. Y para ello, es necesario indagar por el rol
que estas cumplen en temas como la conformación de las candidaturas, las decisiones
presupuestarias y la participación en la elaboración de los planes de gobierno.
Al respecto, las
cifras demuestran que en este campo también falta mucho por hacer:
- Solo
un 16,7% de las organizaciones (7/42) asigna a las unidades de la mujer una participación en la conformación de las candidaturas.
- Solo
un 14,3% (6/42) les ha otorgado algún voto especial, participación o influencia
en cuestiones presupuestarias.
- Solo
un 7,1% (3/42) contempla su participación en la elaboración de los planes de
gobierno.
Segundo, la capacitación sigue siendo el principal instrumento para impulsar la participación de las mujeres en el partido político. Eso quiere decir que si bien las cuotas y la paridad han constituido en muchos casos un importante acelerador de la participación política de las mujeres, existen otras medidas que pueden fortalecer sus liderazgos y ayudarlas a que venzan los obstáculos de partida que enfrentan en una competencia electoral en la que, habitualmente, los hombres han sido los protagonistas. Una de estas medidas son las capacitaciones a candidatas en contextos electorales, un recurso que el 58,1% (36/62) de los partidos políticos declara haber realizado en la última elección, aunque pocos brindan detalles acerca del número y fechas de las capacitaciones, así como sobre los temas tratados.
3) En la competencia electoral parlamentaria y en el ejercicio del poder:
La investigación
revela que en comparación con los datos obtenidos en 2009, la presencia de las
mujeres se ha incrementado en las listas electorales, particularmente en los
países que han adoptado la paridad o reformas para mejorar la efectividad de la
cuota. Sin embargo, dicho incremento en la oferta electoral no siempre se ha
traducido en una mayor representación en los escaños de los congresos.
En esa línea, y
como ya lo adelantáramos en líneas previas, en la actualidad 16 países han
aprobado leyes de cuota o paridad para garantizar una proporción de mujeres en
la oferta electoral de los partidos. Sin embargo, no todas estaban vigentes en
las últimas elecciones parlamentarias llevadas a cabo hasta 2012; así sucedió
en Colombia, El Salvador, Nicaragua y Uruguay. Asimismo, las reformas
electorales llevadas a cabo en Chile (2015), México (2014) y en Honduras (2012)
han sido posteriores a las últimas elecciones parlamentarias analizadas en esta
investigación, las de 2012 para el caso de México, y las de 2009 para los casos
de Chile y Honduras.
En ese contexto,
conviene decir que el porcentaje de candidatas a la Cámara Baja
(Diputados/Diputadas) o Única alcanzó en promedio un 30,4%, 8 puntos porcentuales
por encima al promedio registrado para los mismos países en el análisis
realizado en 2009. En el caso de la Cámara Alta, la investigación demuestra que
también se ha registrado un incremento, aunque en menor proporción, ya que el
porcentaje de candidatas ha pasado del 25% en el 2009 al 29,2% en esta
actualización.
V.
Mujeres
elegidas para el ejercicio del cargo parlamentario
Sobre este punto,
la investigación arroja que si bien durante los últimos años se ha constatado
un importante avance en la presencia de mujeres en la oferta electoral de los
partidos políticos de los países analizados –en promedio, un 30,4% en Cámara
Baja/Única y un 29,2% en Cámara Alta-, esto no se ha traducido en una
proporción al menos similar de mujeres electas. En general, ellas constituyen
solo un 21,8% de los miembros electos por sus partidos políticos en la Cámara
Baja/Única y un 23,9% en la Cámara Alta. La investigación también advierte que esto es un avance respecto de los datos
recabados en el 2009, cuando esos porcentajes eran de 18,4% y 15,3%,
respectivamente.
No obstante lo
antes señalado, la investigación arroja evidencia de países que han visto un
incremento considerable en el número de mujeres electas en comparación con las
elecciones anterior. Así, por ejemplo:
- Nicaragua,
que tuvo un crecimiento de 21 puntos porcentuales, pues pasó de 18,9% mujeres
electas al 40% (la razón: el éxito electoral del Frente Sandinista de
Liberación Nacional –que obtuvo 62 de los 90 escaños y que voluntariamente
adoptó una política partidaria de paridad y alternancia en la composición de la
lista parlamentaria).
- Bolivia,
que en el caso de la Cámara Baja ha pasado de tener un 16,9% de mujeres electas
registrado en la investigación anterior (2009) a un 23,1%; y en la Cámara Alta,
ha pasado del 3,8% al 44;4% (la razón: los avances normativos hacia la
paridad).
- México,
que pasó de un 22,3% a un 36,4% en la Cámara Baja, y de un 19,2% a un 33,6% en
la Cámara Alta (la razón: el fallo emitido por el Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación, que garantizó la aplicación de la entonces vigente
cuota del 40%).
- El
Salvador, que pasó de un 19% a un 28% en el Congreso. Aunque en el 2012 hubo un
incremento importante en el porcentaje de mujeres candidatas -31,2% versus
26,4%- (la razón: las candidatas de los dos partidos con mayor representación
en el Congreso mejoraron significativamente su rendimiento electoral en
comparación con las elecciones anteriores. Eso le permitió a la Alianza
Republicana Nacionalista (ARENA) duplicar el número de mujeres electas -de 4 a
9- y al Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN) sumar dos
mujeres a su lista de parlamentarias -de 11 a 13 titulares-).
VI.
Reflexiones
sobre la participación política de la mujer en América Latina
Sobre este punto,
la investigación sintetiza los datos e información procesada, a partir de la
formulación de 3 importantes reflexiones:
1. La
región cuenta ahora con un electorado que apuesta por mujeres en la
presidencia, algo que en épocas pasadas hubiese sido impensado. Eso demuestra
una suerte de consenso sobre la necesidad e importancia de la promoción de la
participación política de la mujer. En esa línea, este impulso facilita el
avance hacia la regulación de la paridad por parte de varios países, así como
la adopción de reformas para fortalecer la eficacia de las cuotas y su impacto
en la elegibilidad de las mujeres.
2. Del
mismo modo, se percibe en la región una preocupación (en algunos casos
incipiente, todavía) por las condiciones en que las mujeres afrontan la
competencia electoral, que se busca abordar desde la orientación de recursos
públicos para fortalecer sus liderazgos (capacitación y formación política,
sobre todo en contextos electorales), aunque en la mayoría de casos sin un
mecanismo efectivo de seguimiento del uso de estos recursos.
3. No
obstante los avances alcanzados en este terreno, la investigación identifica
una pieza clave que se mantiene estática: los partidos políticos. En otras
palabras, los partidos políticos siguen siendo dominados por hombres. Por
ejemplo, en la mayoría de estatutos partidarios, no se menciona ni la igualdad
de género ni la no discriminación por sexo; en las instancias con mayor poder,
la presencia de las mujeres disminuye, mientras que aquellas instancias
orgánicas que supuestamente deben velar por sus intereses no tienen
atribuciones para ejercer una influencia decisiva.
VII.
Recomendaciones
para fortalecer la participación política de la mujer en América Latina
Sobre este punto,
la investigación propone 3 recomendaciones para fortalecer la participación
política de la mujer en América Latina:
1. Necesitamos
en América Latina un compromiso político expreso de parte de todos los actores
(especialmente de los partidos políticos) con la igualdad de género y la
democracia paritaria, que se exprese en las normas estatutarias de los partidos
políticos, en el acceso equilibrado de hombres y mujeres a sus órganos de
dirección, y en una composición más equilibrada de sus nominaciones
electorales. Resulta deseable que este compromiso surja de manera voluntaria,
pero no debe descartarse la inclusión, de estos requisitos en la legislación
constitucional y/o legal para que los partidos políticos participen en la vida
democrática.
2. Adoptar
el enfoque de género de manera transversal en todas las actuaciones y
estructura orgánica de los partidos políticos. Ellos supone, por ejemplo,
incluir contenidos al respecto en sus actividades de fortalecimiento de
liderazgo tanto para hombres como para mujeres; diseñar sus planes de gobierno
en el marco de este enfoque; y, en general, promover la representación de los
intereses de las mujeres tanto en el debate público como en la adopción de
leyes y políticas, o considerar otras acciones afirmativas para compensar las
desventajas estructurales con que las mujeres ingresan a la vida o competencia
política, como la asignación de financiamiento para apoyar las campañas
electorales de las mujeres o la distribución de espacios específicos en las
franjas electorales gratuitas de los medios.
3. Fortalecer
el rol protagónico de las Unidades de la Mujer mediante el otorgamiento de
atribuciones estatutarias específicas para la selección y nominación de
candidatas, el uso y fiscalización del destino de los fondos públicos
legalmente orientados por género o de sus propios recursos, y su capacidad de
opinar en las propuestas políticas y leyes de sus organizaciones. Esto
permitiría que dichas unidades se conviertan en articuladoras e impulsoras de
la transversalización del género en sus organizaciones.
* Abogado por la
Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Cuenta con un Post Grado en
Ciencia Política y Gobierno en la Escuela de Gobierno y Políticas Públicas de
la PUCP. Con estudios de maestría en Ciencia Política y Gobierno (Sistema
Electoral, Sistema de Partidos y Sistema de Gobierno) en la Escuela de Gobierno
y Políticas Públicas de la PUCP. Con experiencia docente en Derecho
Constitucional (Facultad de Derecho de la PUCP) y Ciencia Política (Escuela de
Gobierno y Políticas Públicas de la PUCP). Es profesor de Derecho Electoral e
Historia de las Ideas Políticas en la Facultad de Derecho y Ciencia Política de
la Universidad San Martín de Porres. Es Asesor de la Alta Dirección del
Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC). Publica artículos
sobre temas de Derecho Constitucional, Derechos Humanos y Ciencia Política en medios
especializados y periodísticos.
