R&D USMP Report N° 38
Editado por la Oficina de Innovación y Desarrollo
de la Facultad de Derecho
Universidad de San Martín de Porres
Universidad de San Martín de Porres
"EL FLAT TAX Y FACTURAS ELECTRÓNICAS COMO HERRAMIENTAS DE FORMALIZACIÓN"
Por Grupo de
Investigación de la Oficina de
Innovación y Desarrollo (I+D+i)
de la Facultad
de Derecho de la
I.
PLANTEAMIENTO
DEL PROBLEMA.
Como
se sabe actualmente el Perú tiene una informalidad cercana al 72% del total de
población económicamente activa. El 28% es el único que contribuye con su deber
constitucional de contribuir al erario nacional.
Este
gran problema tiene diversas fuentes y razones: los sobre-costos laborales, los
sobre-costos tributarios y los sobre-costos de la regulación son tan altos que
generan que la mayoría de pobladores económicamente activos en el Perú no tengan incentivos económicos ni conductuales para trabajar o realizar su actividad empresarial
formalmente. Por el contrario, prefieren trabajar y realizar sus actividades
económicas empresariales informalmente.
En ese contexto, el Presidente PPK y el nuevo Ministro de Economía, Alfredo Thorne, a partir de Agosto del 2016, estarían solicitando vía Ley autoritativa facultades delegadas, con el fin de poder reformar dos aspectos para implementar en su Gobierno: (i) por un lado, introducir deducciones causales por gastos necesarios -vivienda, salud y medicina y educación- de los individuos o personas físicas, siempre y cuando, se cuente con facturas de empresarios y/o proveedores individuales que prestan servicios; y (ii) por otro lado, que todos los proveedores de bienes y servicios emitirían facturas, es decir, ya no boletas, siendo que tales facturas serían emitidos electrónicamente y con base al DNI del usuario adquirente.
Al respecto, el actual Ministro de Economía, Alonso Segura[3], del régimen Humalista ha sostenido en prensa -en RPP el día 25 de Julio de 2016- que esta modificación fomentaría la evasión tributaria en base a que habría mayores facturas falsas de los emisores a favor de empresas privadas y de usuarios que buscarían las deducciones.
El objetivo del presente análisis busca determinar, en el contexto de los sobre-costos tributarios únicamente, si este planteo de PPK y del Ministro Thorne analizado recíprocamente implica un beneficio en el combate y lucha contra la informalidad o si, por el contrario, se acrecentaría la informalidad y evasión tributaria.
Al
respecto, adelantando opinión, podemos inferir que compartimos el planteo del
nuevo Presidente y del nuevo Ministro de Economía. De suyo, consiguientemente,
dada la evidencia empírica y estadística de que los flat tax fomentan la
formalización, entonces, resulta ventajoso proponer una reducción de tributos
al sector MYPES.
II.
RÉGIMEN
ACTUAL.
Actualmente
la boleta de venta es una de las
especies de comprobante de pago, que necesariamente debe cumplir con todas las
características y requisitos mínimos establecidos en el Reglamento de
Comprobantes de Pago, Resolución de Superintendencia N° 007-99/SUNAT y
modificatorias. Así, se emite para dos supuestos:
(i)
En operaciones con consumidores o usuarios
finales, y
(ii)
En operaciones realizadas por los sujetos del
RUS (Nuevo Régimen Único Simplificado), incluso en las de exportación que
pueden efectuar dichos sujetos al amparo de las normas respectivas.
A
propósito de la boleta de venta, ésta no permite el ejercicio de derecho al
crédito fiscal para el IGV (o IVA peruano), ni el sustento como gasto o costo
para efecto del Impuesto a la Renta empresarial, salvo en los casos que la ley
lo permita como un porcentaje reducido del total de adquisiciones de empresas
del régimen general.
III.
ANÁLISIS
DE PROPUESTA.
Ahora
bien, en las propuestas de reforma en políticas tributarias que se
implementarían en el próximo gobierno del periodo 2016-2021 se plantea la
eliminación o sentencia de muerte a la boleta de venta. Para ampliar la base
tributaria en los servicios que reciben las personas naturales se evalúa
permitir la deducción de gastos sustentada respecto del pago del Impuesto a la
Renta (IR), relacionados a educación, salud y vivienda, según fuente del diario
Gestión[4].
Al respecto, la diferencia entre la boleta de venta y la factura se caracteriza principalmente en las operaciones que realizan los sujetos como personas naturales y personas jurídicas, en vista que en operaciones de consumo directo por parte de un civil como comprar un electrodoméstico o ir a cenar a un restaurant, siempre nos consultan a la hora del pago ¿boleta o factura? Esa dichosa frase que uno por costumbre o por educación solo atiende a responder boleta. Ello se debe, a que la boleta no nos otorga ningún derecho para deducciones adicionales a la determinación de rentas según la legislación tributaria vigente, respecto de las personas naturales sin negocio y que tributan por sus rentas del capital y/o rentas del trabajo (dependiente o independiente).
En cambio, la factura es utilizada por personas naturales con negocio propio (renta empresarial) o empresas, que la ley tributaria les otorga derechos para obtener crédito fiscal del IGV, y derechos para admitir la deducibilidad de los gastos a fin de que se rebaje el Impuesto a la Renta Empresarial, siempre que cumplan con ciertas reglas como el principio de causalidad, que cumplan con el propósito de mantener la fuente productora, entre otras, y así poder determinar la renta neta de las empresas. En otras palabras, para un empresario la factura es importante porque el importe que obtenga dentro del giro del negocio como desembolsos o amortizaciones son gastos que serán deducibles para el IR, y por tanto pagará menos impuestos, por cuanto son necesarios los mismos.
Por
otro lado, dentro de la tercera categoría de renta empresarial se encuentran
tres (03) regímenes tributarios:
(i)
Nuevo régimen único simplificado - RUS,
(ii)
Régimen especial del impuesto a la renta –
RER,
(iii)
Régimen general del impuesto a la renta – RG.
En
concreto, cabe resaltar que las personas naturales con negocio, así como las
EIRL utilizan la figura del nuevo RUS, el cual se caracteriza por no permitir a
sus contribuyentes afiliados a emitir facturas y solo utilizar boletas de
venta, por lo que genera una distorsión en el mercado puesto que si bien tiene
ciertos beneficios propios del RUS (pago de tasas determinadas en función a los
ingresos mensuales), se pierden los derechos de crédito fiscal y sustento de
gasto o costo para las empresas que realizan negocios con aquellos pequeños
empresarios.
Así,
las grandes empresas que se encuentran en régimen general o incluso el mismo
Estado buscarán que les emitan factura para poder deducir sus rentas y no
tendrán en cuentan a los pequeños empresarios; y en el caso del Estado, toda
vez que sus políticas internas discriminan a los pequeños empresarios y
medianos, ya que emiten boletas de venta y no facturas, siendo que las
distintas entidades del Estado también utilizan el IGV Crédito Fiscal cuando
actúan como adquirentes de las distintas cadenas de valor y no son consumidores
finales, ya que los trasladarían a terceros o a los consumidores.
Promover
la eliminación de la boleta de venta generaría un nuevo sistema para las
personas naturales, puesto que se tendrá que utilizar el documento nacional de
identidad (DNI) para realizar compras y este servirá como número de
identificación tributaria para la emisión de la factura electrónica por parte
del proveedor.
Ante
todo, las empresas seguirán con la obligación formal de solicitar a la
Administración Tributaria el número de registro único de contribuyente (RUC)
para realizar sus compras o ventas de bienes, y prestación de servicios según
corresponda.
Más
todavía, se plantea también la posibilidad para la persona natural perceptora
de rentas del trabajo de elegir dos sistemas de deducción:
(i)
Mantenerse en la deducción de 7 UITs que
corresponde a las rentas de trabajo (régimen actual) sin ningún documento
sustentatorio de gastos, o
(ii)
Acogerse al derecho de deducciones reales
sobre educación, salud, vivienda y otros (nuevo régimen facultativo) hasta el
límite de 14 UITs (u otro importe que pudiese aprobarse próximamente), el cual
se tendrá que sustentar con documentación fehaciente, con facturas de
proveedores MYPES o grandes empresas, sin discriminación y, a su vez, con
medios de pago bancarizados (si es que se desea darle mayor certidumbre y
certeza jurídica).
En
consecuencia, el cambio en la legislación tributaria para personas naturales es
la deducción de gastos, por tanto, ya no es solo para empresas.
En
consecuencia, el objetivo de la reforma es la inclusión tributaria de los
informales (formalización) y, a su vez, la eliminación del ilegal negocio de
las facturas “de favor”, y así combatir el fraude fiscal y la evasión
tributaria, de hecho, se busca consideramos que con esta medida se puede lograr
la formalización de las empresas y con ello incrementar la base tributaria.
Entonces,
por qué se dice que puede generar la informalidad e incluso fomentar la
evasión. Ello podría ocurrir bajo la premisa que algunas empresas sigan con la
mala praxis de compra de facturas con la finalidad de sustentar operaciones no
fehacientes para incrementar sus costos, y con ello aumentar el crédito fiscal
en forma indebida e ilegal. Este tipo de prácticas genera comprar facturas para
disminuir el pago de impuestos, en la medida que en la realidad se está
defraudando al fisco. Empero, estos malos actores siempre existirían y el rol y
función de los Órganos Administradores de Tributos es combatirlos.
Es
más si partimos del hecho fáctico que la SUNAT en el último quinquenio: (i) ha
venido implementado el sistema digital de recibos por honorarios, el cual viene
funcionando sin ningún problema; (ii) ha implementado a través de su sistema on
line la factura electrónica o a través de un proveedor tercero autorizado por
la SUNAT, para emitir las facturas electrónicas.
Siendo
esto así, podemos inferir que se cuenta con un sistema informático ya preparado
para funcionar y, por consiguiente, la factura electrónica generalizada puede
ser y convertirse en una realidad. Si bien puede -como todo- mejorarse puesto
que es una de las formas para combatir la evasión tributaria y combatir la
práctica inusual de compra de facturas de favor, éstos problemas no impidieron
que existan los Recibos por Honorarios Electrónicos ni las Facturas
Electrónicas de las empresas.
Por
otro lado, mediante la Resolución de Superintendencia N° 188-2010, la Sunat
aprobó el Sistema de Emisión Electrónica de facturas y notas de débito y notas
de crédito. De no ser esto así, entonces la pregunta de rigor que surgiría por
lógica, es para que se implementaron las facturas y recibos electrónicos de los
profesionales independientes? Para recibir coimas en la compra de software? O
por simple moda irracional?
En
otras palabras, de lo que se trata es de re-enfocar y usar lo que ya se tiene y
en lo que se ha venido invirtiendo, dado que desde hace años se viene
trabajando la idea de digitalizar el sistema tributario, siendo que muchas
empresas han invertido en la emisión de comprobantes electrónicos y en los
libros y registros digitales on-line con la SUNAT; con lo cual no puede
sostenerse que la propuesta del nuevo Gobierno 2016-2021 fomentaría la evasión
tributaria, porque entonces, tendría que ser aplicable dicho comentario a lo
acontecido en política de comprobantes de pago electrónicos de los últimos cinco
años al implementar las facturas y recibos electrónicos.
Resumiendo
la propuesta de PPK, consideramos busca dar un salto y ampliar la base de
contribuyentes.
Cabe
precisar que, dicha ampliación de la base de contribuyentes acontecería usando la
factura electrónica que estarían obligados a emitir todos los contribuyentes
(pequeños, micro, medianos y grandes empresarios). Recuérdese que estamos ante
un comprobante de pago denominado factura a que se refiere el referido Reglamento
de Comprobantes de Pago, por lo cual es emitido en formato digital a través del
Sistema de Emisión Electrónica, y contiene un mecanismo de seguridad generado
en medios electrónicos que garantiza su autenticidad, y ello contribuye a
disminuir la negociación de facturas físicas, con lo cual se reduce la
posibilidad de “clonación” de facturas falsas.
Para
luchar ante un mecanismo que se basa en un círculo vicioso entre el mal empresario
evasor que necesita el sustento y el evasor vendedor de factura, solo basta con
retirar las herramientas de la operación, es decir, las facturas físicas.
Con
el sistema de facturas electrónicas, se debería evitar el tema de duplicidad, clonación,
falsedad, sin sustentación, entre otros, empero, siempre que exista una
adecuada y activa fiscalización electrónica que desincentive a los delincuentes
tributarios. De suyo, consiguientemente, la propuesta de reforma de eliminar la
boleta de venta con la tecnología actual que la Administración Tributaria
cuenta y por el cual se ha invertido más de 200 millones para su
implementación, debería rendir sus frutos a largo plazo. Se debe tener en cuenta
que todo cambio implica innovar y hay que estar dispuesto a aceptar las nuevas
realidades que se avecinan para no seguir en lo mismo.
Abundando
en razones, debe tenerse en cuenta que la SUNAT tiene facultad de fiscalización
electrónica, la cual puede notificar a los contribuyentes que ofrezcan dudas o
cuyos importes o conceptos ofrezcan dudas al fisco, siendo que el contribuyente
puede defenderse y sustentar con los medios probatorios que corresponda. Siendo
que si en un cruce el contribuyente no responde adecuadamente se le podrá
reparar los desembolsos.
En
resumen, el fisco tiene la facultad y posibilidades de fiscalizar a los que
emiten comprobantes de pago electrónicos, de lo que se trata es de utilizar
dicha facultad. No se trata de claudicar de la misma.
IV.
SUSTENTO
DE PROPUESTA
Como
se recordara hace aproximadamente 10 años comenzó a debatirse una reforma por
las rentas de primera y segunda categoría en donde pasaron al régimen cedular
por el cual está sujeto a una renta de 5% por ingresos brutos y 6,5% por
ingresos netos.
Con
esta medida muchos contribuyentes personas naturales dedicados al rubro de
alquiler de inmuebles se formalizaron debido a las ventajas tributarias del
reducido “flat tax” del 5% tasa efectiva, lo cual coadyuvo en el boom
inmobiliario que ocasionó por aquellos años en un incremento de la recaudación
respecto de un rubro que antes no se recaudaba.
Ahora
bien, podría sostenerse que dicha diferenciación de tasas, es decir, el
proveedor tributando 5% y el pagador deduciendo 28% implicaba una herramienta
de evasión?
La
respuesta es obvia, no.
Todo
lo contrario, lo que ocurrió fue que muchos proveedores y generadores de rentas
de capital se formalizaron y el Estado comenzó a recaudar por ellos, en tanto
que antes la tributación era inexistente.
Así,
si extrapolásemos dicha praxis a la propuesta del nuevo Presidente PPK de
permitir deducir las facturas de las empresas a los individuos y a las grandes
empresas que compran a los pequeños y medianos empresarios (que bajo el régimen
vigente solo emitían boletas), a raíz de un cambio legislativo para que emitan factura,
tendríamos que habría similar formalización. Y si le sumamos que las propias
entidades del Estado tendrían un incentivo para contratar a las MYPES, en
consecuencia, tendríamos un mayor incentivo para que se formalice la gran masa
de actores económicos privados actuales que viven en la informalidad.
Es
más con la inclusión de las facturas electrónicas más la propuesta del pago de
una tasa de 2.5% de IR por cada ingreso, conocido también como el sistema 10 x
10, que ha venido anunciándose en prensa como parte del Plan Económico de PPK,
las empresas deberán sustentar solo sus ventas y, por consiguiente, es
relevante que las facturas electrónicas que se emitan sea a través de un
sistema digital susceptible de fiscalización. Este sistema se trata de un flat
tax, el cual consiste en lo siguiente:
V.
FISCALIDAD
COMPARADA
V.1.
El caso Ruso
A
principios de este siglo la Rusia estableció un plan gradual para reducir su
tasa efectiva nominal tributaria y empezó a aplicar un flat tax, el cual tuvo
buenos resultados para formalizar a sus contribuyentes y ampliar la base de
contribuyentes; a continuación se puede visualizar la variación de las tasas
efectivas nominativas:
Ahora bien, frente a esta reducción de las alícuotas
del Impuesto a la Renta puede visualizarse los siguientes Resultados positivos
del “low flat tax”:
En conclusión, el caso ruso es una muestra como una
reducción tributaria no implica una pérdida de recaudación sino, todo lo
contrario, implica un crecimiento del PBI.
V.2. Flat Tax: Jurisdicciones y alícuotas
A continuación
podemos visualizar algunos países que implementaron el Flat Tax y sus tasas
alícuotas con bastante éxito:
Ahora bien, todos los países tienen
diferencias de alícuotas por diferencias de contribuyentes e, inclusive a nivel
de MYPES con grandes empresas, como se puede apreciar en el gráfico adjunto:
V.
EL
ARGUMENTO QUE PERÚ NO ESTA PREPARADO ES UN SOFISMA Y TAUTOLÓGIA
El
Sr. Alonso Segura, sostiene que “… la propuesta de su sucesor puede llevarse a
cabo en países desarrollados como en Suiza, por ejemplo, y no en países como el
Perú donde existe alta evasión tributaria. "¿Ideal que se haga así?,
¿estamos listos hoy día? Mi opinión es que no. Y más bien puede generar
problemas en la administración tributaria por exacerbar problemas de evasión y
lograr el resultado contrario del que se está buscando. Creo que hay que tener
un poco de cuidado en hacer los diagnósticos internos y ver en qué momento se
está listo para eso", comentó.”
“El dolor de cabeza. Resaltó que uno de los principales problemas que viene afrontando la Sunat es la existencia y comercialización de las "facturas falsas", pues es conocido que aún muchas personas compran facturas para que pagar menos impuestos.”
"El tener solamente
facturas implica primero que puedes usar todos los componentes de ese gasto
para deducciones tributarias. Y en Perú uno de los principales problemas que
tiene Sunat es el control de facturas falsas. Si bien estamos migrando todavía
no tenemos todos los equipos tecnológicos como para poder desplegar facturas
electrónicas a nivel nacional a mediano plazo", afirmó.
Al respecto consideramos, contrario a como piensa Alonso Segura, que la diferencia de tasas que habría entre una MYPE y una gran empresa o con un individuo persona natural, no fomentaría la evasión, por el contrario, implicaría convertir a la gran empresa y a los individuos en fiscalizadores de la SUNAT. Siendo que, además, la función de la SUNAT es fiscalizar que se eviten los abusos.
Además, los fiscos tienen sistemas informáticos y el Perú ha invertido cientos millones de dólares en el último quinquenio para poder implementar los comprobantes de pago y los libros digitales, entonces, de lo que se trata es de hacer una “reingeniería” a lo ya invertido.
No
se trata de ser sofistas. Sostener que los sistemas informáticos no están
preparados, implica sostener que los emisores actuales de recibos por honorarios
electrónicos y las empresas que emiten facturas electrónicas, son emisores
“evasores”, lo cual es falaz y en terminología implica un sofisma.
La función de la SUNAT es fiscalizar.
Su
rol es ampliar la base de contribuyentes invitando a los informales a
formalizarse y a capturar a los evasores contribuyentes formales que actúan
ilegalmente. La SUNAT no puede claudicar de dicho rol, caso contrario, cuál
sería el propósito de una Administración Tributaria que renuncia a su finalidad
esencial. Sería tautológico sostener que la Administración no puede fiscalizar,
aun cuando su rol primordial es fiscalizar a los evasores.
Si
bien puede haber casos excepcionales como los lugares alejados de Lima o
provincias donde no existen computadoras o sistemas on-line, los mismos no son
la regla y la SUNAT debe fomentar la inclusión informática del país.
En resumen, pues, la SUNAT tiene los sistemas informáticos y el equipo para poder fiscalizar a los contribuyentes formales que busquen abusar y evadir de la nueva medida de PPK. Sostener que no está lista a pesar de haber duplicado el capital humano sin haber ampliado la base de contribuyentes refleja una falta de conocimiento y de profundidad de la temática, la cual es la que hemos vivido en el último quinquenio, además, de un sofisma, una falacia y una tautología.
VI. APLICACIÓN DE LAS IDEAS ENUNCIADAS AL PROBLEMA PLANTEADO.
Abundando en razones, si usásemos el argumento del Ministro de Economía Humalista, Alonso Segura[5], entonces, cuando una persona natural que es Director de una empresa y que tributa con la tasa promedio de 30% cobra por sus Dietas en favor de una empresa con Pérdida Tributaria o con tasa reducida o menor a la estatutaria legal (28%), tendría que inferirse ilógica y sofistamente que es un caso de “evasión”.
Vale decir que, dichas empresas con pérdidas no podrían tener Directores, así como tampoco las empresas que tributan menos del 28%, porque se estaría fomentando o estructurando pagos a generadores de renta de una mayor alícuota.
Pasquale
Pistone, jurista italiano en las Jornadas del ILADT[6], sostiene
que “,.. a pesar que existen muchas variantes de impuesto lineal, podemos
considerar que su expresión más típica está representada, por aquel sistema que
aplica el mismo tipo a toda renta, sin otorgar la exención del mínimo vital.
Sin embargo, en la mayoría de los ochos países europeos que lo han adoptado
(por ejemplo, Estonia y Lituania), se ha aplicado una imposición lineal solo a
las rentas superiores al mínimo exento, de manera que, el impuesto lineal puede
aplicarse de hecho en un sistema de progresividad por deducción con tipo único.
Finalmente, una tercera versión del impuesto lineal consiste en la aplicación
del tipo a cualquier renta, reembolsando a todos los contribuyentes una porción
del impuesto que corresponda a las rentas más bajas. Los impuestos lineales se
aplican en ordenamientos jurídicos que presentan altos niveles de evasión
fiscal y corrupción en el sistema de recaudación, así como bajos niveles de
eficiencia entre las autoridades financieras.”
En otras palabras, los impuestos lineales o parejos sirven precisamente cuando impuestos con mucha regulación facilitan la evasión tributaria. Precisamente el flat tax busca eliminar los incentivos de la evasión para la doctrina más destacada.
Concluyendo, en un país como el Perú, así como en cualquier otro donde existen diferencias de alícuotas por sectores y por contribuyentes, no es válido el argumento que ello fomenta la evasión conforme hemos advertido de países comparados que han usado el flat tax, conforme reconoce la mejor doctrina comparada y conforme permite inferir la propia experiencia nacional con ocasión de la implementación de otras tasas alícuotas rebajadas diferencias como, por ejemplo, el flat tax de rentas de capital que propiciara el “boom inmobiliario”. De suyo, consecuentemente, las diferencias de alícuotas obedecen a razones en el sentido que los detentadores del Poder Tributario desean gravar con tasa preferencial y fortalecer un sector económico, lo cual es constitucionalmente también valido, recordemos que el Tribunal Constitucional ha establecido que un Estado puede crear tributos extrafiscales, es decir, tributos en los que importa una conducta psicológicamente motivada de los agentes económicos y accesoriamente la recaudación. Siendo que, lo buscado hoy en día es fortalecer la formalización de los que hasta ahora son el 72% de informales en el Perú.
Lima, 25 de Julio del 2016
[1] Michael Zavaleta Alvarez, Profesor de
Derecho Tributario de la Facultad de Derecho de la Universidad de San Martín de
Porres.
[2] Roberto Tamayo Toro, Miembro Investigador
de Oficina Innovación y Desarrollo (I+D+i) y Miembro Investigador del Centro de
Estudios Tributarios y de Política Fiscal de la Facultad de Derecho de la
Universidad de San Martín de Porres
[3] http://rpp.pe/economia/economia/ministro-alonso-segura-a-alfredo-thorne-eliminar-boletas-de-venta-por-facturas-electronicas-aumentaria-la-evasion-tributaria-noticia-982027
(Al 25-07-2016)
[4] ALONSO, Miguel: “Próximo gobierno planteará nueva norma contra la
elusión tributaria”. En Gestión 06-07-2016, pág. 2.
[5] Según Alonso Segura la propuesta de PPK “traería la evasión”. En efecto,
“el titular del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), Alonso Segura,
consideró que la propuesta de su sucesor, Alfredo Thorne, de que desaparezcan
las boletas de venta y solo se emitan facturas, podría aumentar la evasión
tributaria y acarrear una menor recaudación de impuestos”.
[6] PISTONE, Pasquale: “La imposición sobre la renta ante los nuevos
impuestos”. En: Jornadas del ILADT, 2008.
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